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根据2017年政府工作报告，2017年我国要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，如今终于有了明晰的路线图。日前，国家发改委、工信部等16部委联合印发的《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》（下称《意见》）明确，“十三五”期间，全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造4.2亿千瓦、节能改造3.4亿千瓦、灵活性改造2.2亿千瓦。到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内，具备条件的煤电机组完成超低排放改造，煤电平均供电煤耗降至310克/千瓦时。

在我国经济逐步回暖、用电增速表现良好的态势下，严控煤电新增供给，对存量机组的利用小时形成了一定的利好。业内人士认为，有了这样的顶层严控，相信很快分解到项目层面的去产能实施方案就会出台，这对于煤炭、电力企业来说将是一次冲击。根据天风证券电力新能源行业报告测算，预计2017年火电装机增速下降到5.3%。如果去产能顺利推进，火电厂效益很可能在2017年实现大周期意义上的触底回升。

煤电效益大幅下滑

中国电力企业联合会不久前发布的《2017年上半年全国电力供需形势分析预测报告》显示，上半年全国煤炭供需平衡偏紧，各环节库存下降，电煤价格高位上涨，煤电企业燃料成本大幅攀升，大部分发电集团煤电板块持续整体亏损，发电行业效益大幅下滑。

近年来，我国用电增速大幅放缓，但煤电规划建设规模远大于用电需求。自2014年国家发改委将燃煤火电核准权下放到省级后，由于过剩煤炭逼迫产煤大省消化产能，同时涉电利润相对较高，相关企业投资热情巨大，煤电上马速度出现爆发式增长。但是，由于多种原因，火电发电量却呈现出持续的负增长，火电利用小时数逐年降低。从2013年至2016年，分别为5021小时、4739小时、4329小时、4165小时，其中2016年利用小时更是创造了50年新低。

国家能源局总工程师韩水认为，“煤电具有一定经济竞争力，部分发电企业和地方政府投资冲动不减，造成煤电发电利用小时数连年下降。”由于煤电项目从纳入国家发展规划到建成投产需3至4年时间，机组惯性投产滞后于市场变化，才导致煤电投产规模并未减少，给煤电行业带来巨大压力。与此同时，电煤价格的大幅波动更使煤电企业雪上加霜。

数据显示，2017年上半年，我国火电完成投资和新增装机规模“双降”，但新增火电装机容量仍高达1421万千瓦，其中仅煤电就投产了1112万千瓦。而截至6月底，全国6000千瓦及以上火电装机容量已达10.6亿千瓦，同比增长4.6%，离2020年11亿千瓦的控制规模，仅剩0.4亿千瓦的空间。

出台政策化解过剩风险

国家能源局总工程师韩水表示，在“十三五”电力规划编制过程中，全国部分地区和发电企业发展煤电的积极性很高，未来几年规划建设的煤电项目仍然很多。但煤电过剩会给国家和企业造成巨大的浪费，也对煤电行业的良性发展带来了很大伤害。对此，国家要求及时出台政策，化解煤电行业潜在的产能过剩风险。

从2016年下半年开始，我国相关部门就已开始调控煤电建设的规模和速度。2016年5月，国家发改委、国家能源局联合发布了《关于促进我国煤电有序发展的通知》，在划分预警区域的同时，取消了2012年及以前纳入规划的未核准煤电项目，相应规模将纳入当地未来电力电量平衡，待2018年后结合电力供需情况再逐步安排。卓创咨询分析师王启东认为，此类调控措施，在一定程度上压制了煤电建设的势头。但由于基量过大，即使“缓建”，仍将产生巨大的装机量，同时部分企业采取多种方式规避相关限制，使政策并没有起到较有力的产能抑制作用。

不过从增量来看，全国煤电装机控制总规模11亿千瓦以内，2020年底前已纳入规划基地外送项目规模有望减半。停建和缓建1.5亿千瓦，占2016年累计装机约18%，有望大幅缓解煤电过剩压力。存量方面，“十三五”期间淘汰落后产能0.2亿千瓦以上，占比约2.2%，对煤电过剩影响有限。

实际上，根据2017年5月10日国家能源局发布的《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》显示，全国仅湖南、海南两省的2020年煤电规划建设风险预警结果为绿色，河南、江西、安徽和湖北四省的风险预警等级为橙色，其余24个省（区、市）的风险预警结果为红色，意味着河南、江西、安徽和湖北四省，到2020年将几乎不会再有新增的煤电项目。

用市场化、法制化手段调控

近年来，全国各地规划和在建煤电项目规模较大，违规建设问题仍然存在，多个地区出现电力供应过剩情况，防范化解煤电产能过剩风险刻不容缓。7月31日，国家发改委、国家能源局召开防范化解煤电产能过剩风险视频会议。国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力强调，推进供给侧结构性改革，防范化解煤电产能过剩风险工作，必须准确把握能源行业特别是电力行业面临的形势和挑战。

努尔·白克力指出，当前，防范化解煤电产能过剩风险刻不容缓，煤电转型升级发展势在必行。防范化解煤电产能过剩风险要更多采用市场化、法制化手段进行调控，定期发布实施年度风险预警，强化预警结果的引导作用，加强系统应急调峰储备电源建设，做好电力供需动态平衡，确保电力可靠供应和系统安全稳定运行。必须统筹推进、综合施策，既要严控新增、清理违规，又要淘汰落后、转型升级，在调整结构的同时更加注重转型升级，有力有序有效防范化解煤电产能过剩风险。

努尔·白克力表示，2017年是防范化解煤电产能过剩风险工作全面启动的一年，任务艰巨、时间紧迫、责任重大，各单位要以高度负责的态度，扎实推进相关工作：一要完善工作机制，加强组织领导。二要分解落实责任，按期完成任务。三要加强监督检查。四要确保平稳有序。五要加强舆情监测，营造良好氛围。

根据中国电力企业联合会预计，下半年全国电力供应能力总体富余、部分地区相对过剩。电煤价格继续高位运行，市场交易电量降价幅度较大，并且规模继续扩大，发电成本难以有效向外疏导，预计煤电企业将持续亏损，发电企业生产经营继续面临严峻困难与挑战。