技术

一、电力工业的基本情况

我国电力工业一直以高速度发展，到2000年末，全国发电装机容量达到31932万千瓦，发电量为 13685亿千瓦时，均居世界第二位。

装机容量构成是以火电为主，水电、核电以及以风电为代表的可再生能源共同发展。2000年底，火电装机容量占 74．39％；水电装机容量占24．85％；核电处于起步阶段。

目前，电力工业存在的突出问题主要有：人均电气化程度低，我国人均装机容量仅为世界平均水平的1／5，为世界发达国家的1／10；我国电网网架薄弱，自动化水平不高，稳定性问题比较突出；技术经济水平偏低；电价机制不健全，电价严重扭曲等。

二、加入WTO对我国电力行业的总体影响分析

就电力行业而言，目前尚未见到承诺开放市场和要求履行相应义务的规定，因此电力行业受到的直接挑战较少。

根据我国与周边国家电力开发布局之间的关系，将来进一步扩大与周边国家电力交换是可能和需要的，但也仅是一些局部地区。由于电力工业的特点，电力交换必须通过电网来实现，进行电力贸易和贸易规模一般都在事先经过技术经济论证，只有对双方都有效益时才能实行，在一定的电网条件下，电力交换的数量和交换方式还将受到电力系统运行的技术制约，不会引起严重的冲击。因此就电力贸易的市场竞争而言，加入WTO几乎不会对电力行业造成不利的影响或影响很小；而加入WTO后，由于国内其他行业受到影响而引起对电力需求增长的间接影响要比直接影响更突出。

根据国务院发展研究中心的分析预测结果，我国加入WTO，从1998—2005年逐步实现各项承诺，2005年我国GDP将提高1955亿元。GDP所获得的收益主要来源于根据比较优势而重新配置资源的效率提高。如果进一步考虑到由于贸易自由化所导致的生产效率提高，则从加入至2010年年均GDP增长率将比末加入WTO的情况提高近一个百分点。按照预测，我国未来的电力弹性系数为0．6- 0．8估算，电力需求的增长可提高0．6-0．8个百分点。各行业用电量增长则因加入 WTO而有不同的变化，农业、石化行业、冶金行业等用电增长将趋缓，而轻工、纺织行业、第三产业用电将加快增长，用电结构发生变化，将使负荷的峰谷差加大。

加入WTO，对电力工业燃料成本降低、设备采买成本降低都是有利的。由于关税降低，进口先进设备相应增加，有利于提高整个电力工业的装备水平。同时，由于扩大了对先进技术的引进，通过消化、吸收，逐步增强国内生产先进设备的能力，对国内电力技术的创新有借鉴和促进作用。

对我国电力行业不利的方面主要是电力企业面临更加剧烈的市场竞争。加入WTO后，外商在国内的投资必然会进一步扩大，由外商经营的发电企业的数量会不断增加，将出现国内发电企业与外商企业更加剧烈的市场竞争局面，外商企业在资金、技术和管理上的优势对我国电力企业将形成一定的威胁。

三、需要研究的重点问题及保护对策

1、投资影响及投资限制对策

对WTO协议文本进行研究，在货物贸易、服务贸易、与贸易有关的投资措施及知识产权保护等条款中，对电力工业存在潜在威胁的有服务贸易及与贸易有关的投资措施，虽然这些条款目前没有明确提出对电力工业的限制，但是一般性条款如加上具体承诺即成为限制性很强的条款(见第8条，垄断与专营服务提供者)。我国政府在与美国等缔约国签订的双边协议中，在服务领域中条文如下：“中国同意在所有重要服务行业，在经过合理过渡期后，取消大部分外国股权限制，同意加入《基本通讯与金融服务协议》，以及不限制美国服务供应商加入目前的市场。中国将不限制所有服务行业的现有市场准入和活动。包括批发、在固定地点以外销售、零售、维修和运输等。中国将于三年内逐步取消大部分产品的分销服务限制。”通讯和金融都明文规定在该条款规定内，电力受不受该条款制约，这里没有规定。之所以对电力没有规定，是因为有服务贸易总协定第14条之二“安全例外1．(b)的规定((不得)阻止任何成员采取其认为对保护其根本安全利益所必需的任何行动)”。电力因为涉及到国家安全，因此没有统一的对外开放要求，目前世界上只有某些邻国的双边开放协议。本次WTO谈判，我国政府没有与任何国家签署关于电力开放的双边协议，但是就服务贸易总协定的精神看，是要求所有服务业开放。在电力改革中，世行、亚行及一些外国咨询机构也主张我国电力开放，我们内部对此也没有一个明确的认识，应研究这一问题，应有保护性政策规定，以防止外国资本在WTO谈判桌上得不到的东西，在改革中都轻而易举地得到。

特别是对与贸易有关的投资措施，也要认识其潜在的威胁。目前经济的全球化，最本质的是投资资本的全球化。 1986年6月在美国等发达国家的提议下，投资问题被纳入乌拉圭回合谈判。经过发展中国家与发达国家的谈判，最终达成了一项《与贸易有关的投资措施协定》。该协定规定，本协定仅适用于与货物贸易有关的投资措施，这也就是说，对与服务贸易和知识产权贸易有关的投资措施，或者任何其它投资措施，协定不予管制。这种以笼统措辞规定的适用范围是发达国家与发展中国家谈判妥协的产物。发达国家为了吸引更多发展中国家参加本协定，只得放弃对服务贸易和知识产权贸易领域中的投资措施进行约束的企图；而发展中国家则放弃了“对贸易有直接而严重影响的投资措施”的提法。

电力投资因不属于与货物贸易有关的投资，故可不受该协议限制，如受该协议限制，将会涉及国家安全及电力安全。按照该协议，外国投资者将不被附加任何条件得到投资的国民待遇，这样关系封国家安全的电网投资要放开，水电、核电投资也要放开，火电投资更不在话下。如果不是发展中国家的抗争，该投资协议不限定在与货物贸易有关的范围，则将会对我国电力工业造成严重影响。但是，该协议还留了修改的余地，见(七)中所述：在该协议生效5年内(200旧年1月1日前)，要进行检查，并视具体情况提出修改建议，同时，考虑该协议是否需要补充有关投资政策和竞争政策方面的规定。这表明将来有可能就谈判制定外国直接投资领域的多边规则提出新建议。总之，目前条款中没有的，根据发达国家制定该条款的初衷和发展趋势，不等于今后一直没有，条款上没写的，也不等于在实际中不遇到这样的问题。因此，我们要根据发达国家已表露的要求，统一我们对上述问题的认识，分析投资可放开和必须限制的领域、程度，制定保护性措施。目前电力投资方面，为国防安全和确保竞争，是否应严格限制外国投资者在电网、水电、核电的投资，在火电方面，也要有所限制，尤其是对老电厂的售买，防止逐步形成垄断。对售电环节，也要提前研究，制定限制政策。目前，我国中外合资、外资进入电厂投资的已不少，对此缺乏明确的限制政策，这极为不利。电力的市场有限，失去以后很难赎回，就像英国、新西兰、美国的一些州将电厂、配电线路出售后，都处于比较被动的局面。

2、对水电施工企业的影响及对策

我国进入ＷＴＯ后，就要遵循服务贸易总协定，而该协定包括对建筑工程服务的开放。对国内施工企业的保护，当前主要靠建设部发布的外资企业承包工程范围的限制行政令，即凡是外资投资的、国际贷款的、中外合资企业外商投资部分以及国内企业无力承担的，才允许国外企业承包。但该行政令在进入WTO后，是否还合法，现在还没有定论。如果完全放开竞争，对电力施工企业将造成很大的威胁。

当前，急需落实朱总理1999年视察黄河小浪底水电工程时的指示，给水电施工企业注入必要的资本金，增强其国际竞争力。加快重组和培育大型企业集团，加快建立现代企业制度步伐，通过政策引导和重点扶持，培育若干个具备与国际承包商相抗衡能力的大型企业集团。国电公司大力支持水电总公司的重组，可以考虑划拨一定的水电发电资产给水电施工企业使其具备稳定发展的基础，增强自我发展能力。希望国务院能研究这一问题，对正当的资产重组活动给予解禁或特批。

3、国企弱点及增强其机制的对策

因电力行业基本都是国企，因此，国企机制不强的问题也是影响入世后电力发展的主要问题之一，有必要制定对策。进入WTO后，企业的战略机会增多，我国给予外国资本的战略机会也会增多，如何利用这些战略机会，为国有资本谋利益，既是国企面临的重大机遇，也是国企目前体制所不能适应的方面。另外，由于外资企业在服务、中介领域的进入，电力的科技管理人才会大量流失。

要解决这些问题，最重要的是解决政府与企业的关系，企业应承担什么样的职能与责任，企业领导人的任免以什么为依据。如果任免的依据和法律能够解决到位了，领导人本人都能清楚地知道自己能干到什么程度，什么时候，他就能清楚自己的目标是什么。而各个岗位都应有自己清晰的职责，要有符合市场价值的回报，这就需要改变现有管理体制，实行竞争机制，要有科学的考核业绩的办法，对一届任期要有业绩合同及职权保证，在这些保证措施的基础上，政府可以进一步放权给企业，使企业的战略举措能自主地决策，能不失时机地获得实现。并在保证经济技术指标的前提下，将个人收入制定权放给企业，由企业自主确定各类岗位、人员的报酬，仅受纳税制约。

4、实施三段式电价已成为电力发展与市场化改革的关键

电价是电力市场资源配置的信号，也是电力结构调整的引导者。目前，我国实行一机一价的上网电价和政府定死的下网销售电价，使得电网随着不合理的上网电价波动，电网投资巨大，却没有考虑投资回报的独立电价，也就是没有回报的合理保证。这样做的结果，只有政府通过计划经济的方式下达电网改造指令性计划，而电网的投资却不能收回。入世以后，迫切要求加快电力能够竞争部分的市场化进程，电价的改革必须先行。只有有了合理的电源电价、输配电及售电电价，才能正确地引导市场的投资方向，合理引导电力投资的结构调整，也才能有利于实行厂网分开、竞价上网的改革。进入WTO，应加快规范电力市场，首先就是要规范电价管理，建立科学的电价管理机构和电价形成机制，健全检查监督制度。三段式电价和调节电力结构(如新能源、环保)、电力消费的电价政策也应尽快出台，以正确引导外资和国内投资，为电力发展与改革创造一个良好的前提条件。

5、国家对水电、核电、新能源、环保及西部能源项目应有政策扶持

建议国家要尽快制定和出台加快水电发展的扶持政策，包括将水电站还贷期延长至25年；对水电枢纽工程实现的其他社会经济效益进行合理分摊；建立利益补偿机制，鼓励投资开发龙头水电站和调节性能好的水电站。

对核电国产化项目、可再生能源国产化项目、风力发电国产化项目、洁净煤发电示范工程、提高热效率和减少污染排放的发电工艺以及燃煤电厂污染防治项目，建议国家制定适当的优惠政策，以支持和推进高新技术的发展。为实施西部大开发战略，国家对西部电力开发应当在投资和税收上给予一定的政策优惠，以支持和加快西部能源的开发。

根据电力工业发展的需要，应加大水电、核电和新能源发电的比例。入世以后，由于国家安全的需要，水电、核电还都要本国投资，而一些新能源及环保设备的国产化程度很低，这些都是外国资本进入的重点领域。为此，国家应有一定的政策，扶持国产化项目，提高我国电力、机械行业与外资竞争的能力。