招标

 一个国家的财政包括收入和支出两个部分，而支出部分则又包括购买性支出和转移支付两个方面，其中购买性支出活动又被称为公共采购。公共采购是相对于私人采购而言的，是指发生在公共部门，使用财政性资金，为了履行公共职能而进行的工程、货物和服务的购买活动。在我国，公共部门物资采购、工程招标、药品采购等都属于公共采购的范围。从世界范围来看，公共采购占据了财政支出的绝大部分，并成为消费市场的最大购买者。于是，以消费者身份出现的公共部门（或称公共采购人）与私人组织的接触中，给予了腐败者巨大的机缘。所以，只要有公共采购的地方，就蕴藏着腐败的可能性。 

    公共采购领域是腐败的高发地带 

　　公共采购领域历来是腐败的高发领域。公共采购中的腐败行为几乎是世界各国最为常见的腐败形式，而且被曝光的程度和频度也很高。 

　　当我们细分析公共采购活动时，不难看出其中的问题所在。首先，公共采购领域是公共部门和私人部门接触最充分的交易环节。采购的对象无所不包，凡政府机构和为社会提供的公共服务所需要的一切产品和服务都包括在内。公共采购不但数量巨大，而且采购过程非常复杂，甚至有些神秘莫测。其次，公共采购的规范制度总是滞后于社会现实。不管是已经实行了200多年公共采购制度的发达国家，还是刚刚开始规范公共采购行为的发展中国家，投机钻营的腐败分子总能发现公共采购制度的漏洞。其三，公共采购的公共性和监督困难也是腐败高发的一个诱因。对于每一个理性人而言，公共采购是“用公家的钱办公家的事”，这不同于那种“用私人的钱办私人的事”的斤斤计较，也不同于“用公家的钱办私人的事”的胆战心惊，更不同于“用私人的钱办公家的事”的高风亮节。所以，公共采购的公共性决定了对于公共采购领域监督强度和力度要远远弱于其他活动。公共采购领域相对于其他领域而言，监督的难度是最大的。这是因为，公共采购涉及的面最广、环节最多、防线最容易被突破。不管是外部监督还是内部监督，都很难深入到公共采购的每一个环节，尤其是决定性环节。正是以上原因，决定了公共采购领域将在很长一段时间内是世界各国腐败的主要领域，也是反腐败的主要战场。 

　　公共采购领域腐败形式及其危害 

　　公共采购领域的腐败现象几乎包括了所有的腐败形式。这些腐败现象集中表现在私人组织为了获得公共采购合同而进行的“努力”中。在获得公共采购合同之前，供应商利用各种机会对采购人进行贿赂。贿赂的形式往往以“礼品”的形式出现，而“礼品”则又采取多种形式。有些贿赂则以直接给采购官员佣金的方式来实现，也有更为赤裸裸的金钱交易。除此以外，更为隐秘的腐败形式已经引起了国际社会的广泛关注，那就是一些供应商往往以向负责采购的公职人员提供离任后的职位来实施腐败。 

　　公共采购中的腐败交易往往造成严重的后果。最为严重和代价昂贵的腐败往往发生在合同签订之后的实施阶段。由于获取合同已经付出代价，行贿的供应商必然会在合同的履行中找回损失。这样，采购双方会不履行或降低履行合同的质量、数量等标准；以次充好、偷工减料；多开或少开发票；向合同监督人行贿等等，其后果就是公共采购的效果会大打折扣。重大公共工程建设项目则可能因为腐败行为而毁于一旦，造成巨大的资源浪费；重大公共咨询项目则可能因为腐败不但不能达到预期目的，还有可能与目标背道而驰；重大公共维修项目则可能因为腐败，不但不能修缮成功，而且还可能变得更为糟糕；重大的公共购买交易项目则可能因为腐败，只能以买到价高质次的劣质产品而告终。除此之外，公共采购领域的腐败行为危害的是公共利益、国家利益，不仅造成巨大的资源浪费，还可能造成政府公信力的减弱，以及民心的动摇、社会风气的倒退。所以，公共采购领域的腐败后果不仅有看得见的损失，还有更为严重的看不见的巨大损失。这些腐败后果，将会直接影响经济发展、社会稳定。为此，把公共采购领域的腐败治理作为重点工程并常抓不懈，已经成为世界各国的共识，也成为国际社会关注的焦点。 

　　多管齐下，治理公共采购领域腐败 

　　如何才能有效遏制公共采购中的腐败现象，是世界各国共同关心的话题。从国际经验看，以下几个方面的措施是必须采取的： 

　　第一，建立完备的法律规范框架和体系。公共采购是一个系统而复杂的工程，需要相应法律法规来规范这一工程。从世界各国来看，规范公共采购行为的形式多种多样，而最为普遍的是采用统一的采购法典，建立起一套在公共采购中应该遵守的基本准则和办法。这其中不仅包括建立完备的国内法律法规体系，还应该有多边国际机构和国际组织制定的统一的示范法和示范标准。国内法律法规体系是直接规范公共采购行为的最为有力的举措，而国际社会的示范规则也同样对于公共采购行为具有约束作用。目前，我国已经建立起了较为完备的法律法规体系，同时正在积极加入世界政府采购统一规则的大家庭。 

　　第二，构建公开透明而公正的公共采购体制机制。公共采购除要有完备的法律法规体系和框架外，做到公开、公平和公正也是关键的一步。阳光是最好的防腐剂。将公共采购的每一个步骤、每一项信息都公布于众，随时接受社会各个方面的监督，是保证公共采购正常运行的必要环节。在公共采购程序中，开标和评标既要做到公开透明，还应该要求在规定的时间和地点内进行，并且每一项活动都应该做到于法有据、有具体的理由说明。公共采购体制机制还要合法有效与公正。这其中主要是指公共采购中的决策权、执行权和监督权既要相互协调，又要相互制约。否则，管采不分就无法保证公共采购的合法与有效。 

　　第三，联合检查和审计的经常化和制度化。监督检查的经常化和制度化是保证公共采购廉洁的重要保证。但是，如何监督检查才能更加有效呢？国际社会曾经认为独立的检查和审计是一种有效的段。然而后来人们发现，独立的检查和审计可能会带来更多的腐败机会。于是，国际社会普遍认为：联合内部和外部的检查和监督则更为有效，因为这种检查和审计是对公共采购事中和事后的全面监督。为此，联合检查和审计的方式已经成为遏制公共采购领域腐败的克星。 

　　第四，构建完备的信用机制。一个国家信用机制的构建不仅使国家诚信度提高，形成良好氛围，而且对于因有不良行为而进入“黑名单”的企业具有极大的震慑力。信用机制则又往往伴随着各种担保机制的完善，这样将会有助于遏制公共采购中的腐败行为。 

　　第五，建立政府采购官员职业道德规范。发达国家都制定了采购官员廉政准则或者职业操守。正是这些道德规范帮助采购官员树立正确的道德观和强烈的法律意识，从而从思想上预防了腐败苗头。我国公共采购领域也正在积极完善这些职业道德准则，增强政府采购官员的法治观念。 

　　（作者: 郑海军 王丛虎 分别系北京政法职业学院安保系教师，中国人民大学公共管理学院副教授、法学博士）