招标

编者按:
<<招标采购专业技术人员职业水平评价暂行规定>>出台后,引发了业界的广泛关注.作为政府有关部门规范招标采购市场的重要举措之一,这一政策的初衷是提升从业人员专业水平和职业素质,为规范招标采购市场提供保障.一项政策的出台,必然会在社会和市场领域引起热烈的讨论,甚至是争论.不同的观点,同样的想法.各界人士的意见,也是为了进一步完善和规范招标采购市场的发展.本文的观点,比较专业和全面地从政策角度,理解了政府部门推动招标采购市场规范健康发展的意图和决心.对于帮助我们正确认识招标采购职业资格制度的必要性,有着十分积极的作用.

   
    原人事部、国家发展改革委印发了《招标采购专业技术人员职业水平评价暂行规定》和《招标师职业水平考试实施办法》（【2007】63号），并将在2009年全国组织招标师首次考试。这一招标采购职业水平评价制度必将促进招标采购从业人员提高职业素质，增强依法守信的职业责任，自觉规范招标采购的职业行为，并为进一步建立统一的招标采购职业资格准入制度奠定了必要和可靠的基础。

    然而，少数业内同仁对建立统一的招标采购职业资格准入制度提出了异议，认为设立跨行业统一的招标采购职业资格制度没有必要，也不可行。为此，我们期望通过认真、客观地分析讨论建立这一制度的必要性和可行性，能够消除误解，达成共识，共同促进招标投标制度科学、持续、和谐地发展。

    一、提高招标采购从业人员素质

    我国实施招标投标制度已有二十多年，由于一直没有建立招标采购职业资格制度，缺乏统一的职业素质标准和行为规范，以致招标采购从业队伍的来源构成混杂、不稳定，专业素质参差不齐，教育程度、从业经验和专业能力差距较大。目前各类从事工程招标采购业务的人员约65%以上有经济师、律师、会计师、工程师等五花八门、略微沾边的职业资格，约30%以上无任何职业资格或与已有职业资格毫不相关，而从事各类货物招标采购业务的人员约45%以上无任何职业资格或与已有职业资格毫不相关。这是造成招标采购从业人员专业、法律、信誉意识淡薄和职业责任约束弱化、招标投标差错失误、违法违规行为屡禁屡犯的重要原因。为此，提高招标采购从业人员的整体素质已成为当前规范招标投标市场秩序的紧迫和首要任务。

    二、构建招标投标市场秩序的自律规范机制

    招标投标的违法违规现象是市场经济体制机制尚未健全的综合反映。分析目前招标人、代理人、投标人、监督人等主体与各类违法违规行为的关系，可以看出，招标人、代理人及其采购主办人员的违法违规行为占了多数，而且在许多投标人的违法违规行为中也担任了幕后主谋。实践已经充分证明，单纯依赖行政监督体制不可能从根本上持久、有效地规范和制约招标投标市场行为。因此建立激励和约束招标人、代理人及其采购主办人员依法守信、自律规范的长效机制才是规范招标投标制度的根本途径和长期任务，其中，建立健全招标人的自我约束机制关系到改革完善企业法人治理结构、投资建设管理体制、社会法治和信用建设等许多体制性深层次问题，不属本文讨论的范围。然而，建立招标采购职业资格制度正是能够将市场主体信用、责任与采购人员的信用、责任结合起来，将采购人员的职业素质、行为、信用、责任与职业资格相结合，将招标投标活动的制度制约与自我约束相结合，从而构建招标投标市场秩序的自律规范机制。

    建立招标采购职业资格制度，确立了招标采购的职业岗位和社会地位，提升了招标采购人员的职业吸引力、约束力和责任感；同时，创建了完整的招标采购专业知识体系和资格能力标准，为招标采购从业人员的职业素质教育及其任职、考核、升迁提供了系统、科学的依据。这必将有效激励和鞭策招标采购从业人员爱岗敬业，诚信守法，为获得和保持个人的职业资格而不断学习、认真做事、自觉约束和规范招标投标行为，并努力提升自己的职业素质和服务能力，从而有效促进招标投标市场秩序的不断规范。

    三、完善招标人和招标代理机构的资格管理

    《招标投标法》对招标人和招标代理机构均提出了“具有编制招标文件和组织评标的相应专业力量”的资格能力要求。《工程建设项目自行招标试行办法》对此专业力量又解释为：有从事同类工程建设项目招标的经验，掌握有关招标投标法律法规的专职招标业务人员。

    这些规定要求由于缺乏统一规范的招标采购从业人员职业资格标准，实践中就难于有效衡量和控制招标人、招标代理机构的资格标准。

    招标人至今没有一个可操作的资格标准，故招标人自行招标的失误和违规比例始终居高不下。招标代理机构资格则由国务院四个部门分别在不同的范围内认定。建设部《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（2007令第154号）中规定:申请甲级工程招标代理资格的机构，具有中级以上职称的工程招标专职人员不少于20人，其中具有工程建设类注册执业资格人员不少于10人（其中注册造价工程师不少于5人），从事工程招标代理业务3年以上的人员不少于10人”。

    商务部《机电产品国际招标机构资格审定办法》（2005令第6号）中规定：申请预乙级机电产品国际招标资格的法人应当具有中级职称以上的专职招标人员不得少于从事招标业务人员总数的70%”。

    财政部《政府采购代理机构资格认定办法》（2006令第31号）的政府采购代理机构资格认定条件和国家发展改革委《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》（2005令第36号）的中央投资项目招标代理机构资格认定条件都对招标采购专业人员的学历、职称和人数作出了类似的相应规定。

    上述四个部门在招标代理机构资格认定条件中都设置了招标采购职业岗位，这就充分说明招标采购职业岗位设置是必需的，也是其他职业资格不可替代的。但是，由于各部门分割管理，招标采购代理机构资格标准的制定和执行又缺少一个统一规范的招标采购从业人员的职业资格标准作为基础，于是一方面造成管理部门在认定招标代理机构资格中难于衡量、控制申请人的能力标准和行业的规模总量，从而引发了目前招标代理机构的低水平无限扩张和恶性竞争；另一方面又造成招标代理机构多头、重复申请资格及其年检的资源压力和浪费，并导致招标代理市场的行政分割、保护和竞争规则的不统一。

    因此，只有建立统一规范的招标采购人员的职业资格制度，才能为统一规范招标人和招标代理机构的资格准入管理奠定科学有效的基础，才能促进招标投标市场的有序、健康发展；只有建立招标采购人员职业资格与招标人、招标代理机构资格相结合的管理制度，才能将招标采购主体的社会信用、责任真正落实到从业人员的职业素质、信用和责任上，才能最终有效地规范和约束招标人、招标代理机构及其从业人员的市场行为。

    四、现有职业资格无法代替招标采购职业资格

    少数对招标采购职业资格制度持有异议的同仁认为，招标采购职业可以由其他职业资格替代。这是轻视招标采购职业的狭隘、片面认识。首先，企事业性质的招标人大多自行采购生产使用的货物或服务，并按内部管理要求设置采购供应岗位，由于至今没有建立采购供应职业资格制度，也没有相似的职业资格制度可以代替，采购人员只能申请评定经济师等各类传统职称，因此造成货物和服务招标采购人员的知识能力构成比较混杂，队伍素质偏低，工作不稳定。其次，工程投资建设领域有二个职业资格与招标采购工作沾边，但其职业能力、服务范围与招标采购职业资格的定位要求截然不同。

    咨询工程师（投资）的执业范围包括：经济社会发展规划、计划咨询，行业发展规划和产业政策咨询、经济建设专题咨询、投资机会研究、工程项目建议书和可行性研究报告的编制、评估及工程项目招投标技术咨询等，这显然是为工程项目前期投资决策提供咨询服务的职业资格。其中“工程项目招投标技术咨询”的服务子项，是仅仅针对工程项目前期投资咨询服务的招投标，其执业资格考试大纲中也只要求熟悉、掌握工程咨询服务的招标采购方法、规则等，没有包括工程项目实施阶段的设计、监理、造价等咨询服务招标，更没有包括工程施工以及所有领域的货物、服务招标。这与FIDIC的咨询工程师服务范围有很大区别，与招标采购职业资格要求的能力和服务范围要求相去甚远。

    造价工程师的执业范围是：建设项目投资估算的编制、审核及项目经济评价；工程概算、工程预算、工程结算、竣工决算、工程招标标底价、投标报价的编制、审核；工程变更及合同价款的调整和索赔费用的计算等属于核定工程造价的服务范围。考试大纲也仅仅从编制、审核工程标底价、投标报价和合同价的角度提出了熟悉、了解工程招标投标的部分业务。既没有提出工程招标采购全过程服务要求，更没有对工程以外的货物和服务招标采购提出要求，这显然无法达到招标采购职业资格要求的能力和服务范围。

    招标投标职业资格的能力和服务范围是：所有领域工程、货物、服务招标采购全过程相关技术经济、法律政策的全面服务。即包括所有行业的建设工程以及所有领域的货物和服务招标采购的全过程、全面服务：包括编审招标采购方案、招标文件、资格预审文件和公告；组织答疑、现场勘查，组织开标和评标，办理决标续，组织其他方式的采购活动，组织合同谈判、签订、实施和验收；接受和处理质疑、投诉或诉讼等技术、经济、法律服务。

    可见，招标采购职业资格与咨询工程师（投资）、造价工程师的知识能力和服务范围虽然略有交合，但完全属于二个相关又不同职业知识能力的相互补充、包容，绝不可能相互替代，这类似于建造师与监理工程师的知识能力具有相互补充、包容，但又不能相互替代的道理是一样的。招标采购职业资格具有独立、特定和宽泛的职业领域范围，是其他职业资格所不可替代的，这也是现代市场体系发展中，社会化、专业化、职业化分工日益精细的必然要求。

    五、采购对象的技术差异不能成为统一招标采购职业资格的障碍

    少数对招标采购职业资格制度持有异议的同仁还认为，各行业工程、货物、服务存在较大技术和管理差异，因此不可能建立跨行业统一的招标采购职业资格制度，这种意见没有任何理论和实践依据，无法成立。

    招标采购职业是以法律特性为主，融经济、技术特性于一体的复合性职业，其中，建立统一招标采购职业资格标准的本质和核心基础是运用统一的采购理论和《招标投标法》《合同法》等法律法规制度的服务能力，各行业工程、货物、服务采购中所反映的专业技术和管理的共性规律是主要的，是可以提炼概括的，其差异是次要的，微小的，只体现招标采购的技术标准和方式的差异，绝不会造成招标采购职业核心资格能力的区别。FIDIC《土木工程施工合同条件》、国内《世界银行贷款项目招标文件范本》和九部委《标准施工招标资格预审文件》、《标准施工招标文件》能够跨行业、跨专业制定和实施就是一个有力的证明；同样，咨询工程师、造价工程师、价格鉴证师、统计师、资产评估师等都能够跨行业和专业建立又是一个很好的说明。即使以工程技术管理能力为主的建造师，也建立了各专业统一的执业资格制度，只是将资格考试的一个科目《专业工程管理与实务》分10个专业设置，即满足了不同专业工程技术管理的能力需要。

    所以，建立统一规范的招标采购职业资格制度，不仅十分必要，而且完全可行，采购对象的技术差异不可能成为建立统一招标采购职业资格制度的障碍。

    六、招标采购职业资格已成为全球趋势。

    英美和欧洲国家都设有采购职业资格的培训、认证体系。如英国皇家采购与供应学会（CIPS）是欧洲最大的采购与供应专业机构和职业教育认证中心，长期开展采购与供应经理资格的培训和考试认证，设置了《选择合适的供应商》、《采购法务与合同管理》等专业课程以及严格的职业资格考试程序，获得世界贸易组织、世界银行、联合国等国际组织和众多国家的广泛认可。

    美国政府采购人员必须通过专业机构资格培训、认证合格，才能上岗任职。必须掌握的专业知识有：政府采购道德准则、政府采购法律、采购对象的价格构成和定价、国际采购法规与惯例等。美国政府采购人员已拥有30000名采购专家和15000名采购官员（包括合同主办官员、采购主办官员和采购经办人员）。此外，美国采购协会（APS）、加拿大采购管理协会（PMAC）等许多类似的权威组织都在全球范围内开展采购职业的培训教育和资格认证。

    这些情况也为我国建立招标采购职业资格制度提供了有益的借鉴。中国是世贸组织成员国，随着采购市场的进一步开放和《政府采购协议》的签订，招标采购活动也将日益融入国际化轨道。我国政府和企业必须按照国际规则组织招标采购，企业必须按照国际规则参与国内和国际市场的投标竞争。这就需要我国抓紧建立与国际接轨的招标采购职业资格制度，按照我国的法律政策制度结合国际规则和惯例的要求对招标采购从业人员开展全面的职业培训教育和资格认证。

    综合上述分析，建立招标采购职业资格制度十分必要，完全可行，这既顺应了我国现代市场体系发展中，社会化、专业化、职业化分工日益精细的必然要求和全球趋势，也将促进完善招标人和招标代理机构的资格管理，提升招标采购从业人员的素质和服务能力，构建招标投标市场秩序的自律规范机制；这既符合《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发【2007】73号）和《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发【2008】11号）关于构建面向全社会、符合各类专业技术人员特点的人才评价体系，不断调整完善和尽快设置相应的服务业职业资格和职称的政策要求。原国务院副总理曾培炎同志在2005年中国招标投标协会成立大会和2006年首家中国招标投标高层论坛上就曾经指出：为了规范招投标市场秩序，要推行招标从业人员执业准入制度。这也反映了招标采购行业广大从业人员的共同需求和呼声。